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  公司成立以來,圍繞工程建設領域,積極推行項目管理模式,堅持不懈打造高層次發展平臺,鍛煉培養了一支專業化、高水平的干部員工隊伍,努力為業主提供專業化、高品質、項目管理全過程的成套服務,發展形成了綜合咨詢、招標采購代理、國際貿易、環保工程四大業務板塊。

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“數字政府”建設項目采購困境如何破局? ——PPP模式在“數字政府”建設中的應用初探
2020-07-15
  • 本文為財政部國庫司主辦 中國政府采購雜志社承辦的“深化政府采購制度改革有獎征文活動”三等獎文章。

    作者袁強,單位系數字廣東網絡建設有限公司。

    “數字政府”改革對原有的政府信息化項目采購帶來了新的挑戰,“數字政府”的核心是數據的開放與公眾參與,其基礎是通過數字化轉型、創造性投資以及創新性戰略,實現跨層級、跨地域、跨領域的一體化協同,這一內涵決定了“數字政府”改革必須改變傳統的以單個項目建設為中心的傳統政務信息化建設觀,解決“信息孤島”、“數據煙囪”等問題。但是,我們也看到,目前的政府采購法律規則體系似乎尚未對這一轉變有足夠充分的回應,如何找到與“數字政府”改革相適應的政府采購模式,亦或推動相關立法的優化,將是值得思考的問題。

    一、現有法律框架下的政府采購模式與“數字政府”改革不完全適配

    目前的政府采購法律法規主要聚焦于傳統的貨物、服務和工程,如果說對單個信息化建設項目采購還能順暢適用的話,對于建設統一的、系統化、標準化“數字政府”技術平臺則可能會存在一定阻礙,主要表現在:

    一是一體化技術平臺需要前期進行巨額投入,但政府采購與財政預算強關聯,導致采購項目必須跟隨預算年度或單位拆分,致使本應該整體考慮的項目不得不拆分成若干小的項目,影響平臺的系統化。

    二是若不采用建設模式,政府可通過服務方式購買技術平臺的基礎服務,這有利于降低政府資金壓力,同時化解重資產管理壓力;但目前的采購法規不支持長期服務采購合同,由于后續服務采購存在不確定性,故不能保證供應商的長期回報,從而會影響供應商的參與熱情及投入信心。

    三是“數字政府”技術平臺是一個全新的項目,需要采取“小步快跑、快速迭代”的互聯網思維來提升用戶感知、完善系統架構,因此很難將頂層規范設計與建設實施區分開來,不排除邊設計、邊建設、邊完善的情形,這將不能完全滿足現行政府采購法規中“整體設計、規范編制”者不得參與建設實施的要求。

    二、破解“數字政府”改革語境下信息化平臺服務采購困局的路徑

    要解決現有政府采購規范與“數字政府”改革不匹配的問題,可以從兩個途徑加以解決:一是針對政務信息化采購制定專門的管理規范,建立符合整體采購、系統化采購、持續服務采購相適應的規則體系。二是轉變思路和操作模式,在現有的法律框架下尋找更適合的監管系統,筆者認為ppp模式是建設“數字政府”技術平臺的一個可行路徑。

    PPP是Public-Private-Partnership的縮寫,該概念最早在英國提出,泛指一種公共服務提供機制,由公共部門和私人部門共同提供公共產品。目前國內法規將之稱為“政府和社會資本合作模式”,如財政部發布的《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金[2014]76號)規定其“是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作,并通過‘使用者付費’及必要的‘政府付費’獲得合理投資回報;政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監督,以保證公共利益最大化”;國家發改委發布的《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發改投資[2014]2724號)規定PPP模式是指“政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率,通過特許經營、購買服務、股權合作等方式,與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系”。

    可見,PPP是一種通過政府與社會資本合理分擔項目風險的運營模式,能夠有效解決政府建設運營基礎設施或公共事業效率不高,融資成本高、財政支出壓力大等問題。原財政部PPP工作領導小組副組長、金融司司長孫曉霞曾表示:“在政府層面,PPP改革是一項推進國家治理體系和治理能力現代化的制度創新,有利于加快政府職能轉變;在經濟層面,PPP改革是一項以供給側結構性改革為主、市場需求為輔的機制變革,使市場在資源配置中起到決定性作用;在公共服務層面,PPP改革是一種創新的公共服務供給管理模式,通過放寬市場準入,釋放社會活力,提高公共服務質量和效率”。據財政部政府和社會資本合作中心主任焦小平介紹,從2013年底到2017年三年間,PPP已覆蓋能源、交通、水利、環保、市政、農業、旅游、醫療衛生、教育、文化、體育等19個國民經濟領域。根據財政部全國PPP綜合信息平臺統計,已通過物有所值定量評價的335個PPP示范項目,比傳統投融資方式減少投資1267億元,平均每個項目減少3.8億元。

    ppp項目的快速發展顯示出其在節約國家財政、提升基礎設施和公共服務的質量及暢通社會資本投資渠道方面的優勢,對于破解“數字政府”技術平臺建設遭遇的政府采購難題同樣具有現實意義。具體而言,主要體現在如下方面:

    (一)有助于化解短期財政負擔,保全“數字政府”整體思維。

    “數字政府”改革需要對傳統的政務信息化建設模式進行重構,雖然從長遠發展角度將有效降低總體成本,但因為需要在前期開展大量的規劃設計和底層平臺建設,因此短期的財政負擔將會有所加重。PPP模式引入社會資本參與政務信息化的基礎設施建設,不僅可以直接引入社會資本分擔投入,還可以將一次性的投資轉化為長期的服務購買,從而化解改革前期的財政負擔,節約建設成本,也使得政府敢于對信息化建設進行通盤考慮,敢于進行系統化的頂層設計,而不必受制于短期預算的考慮進行分散的項目投資。

    (二)有助于提升公用事業運營效能,加快政府職能轉變。

    在以單個項目建設為中心的傳統政務信息化建設模式下,政府需要負責管理大量的信息系統資產,耗費大量的人力物力,既不專業又效率低下。PPP模式下,專業化的社會資本將帶來先進的技術和管理,并負擔資產的管理工作,將促進公用事業的高效開展;另一方面,政府逐漸轉變為監督者和合作者,減少對微觀事務的直接參與,從而騰出更多的精力放在發展戰略制定、市場與社會監管、績效考核等社會治理事務上,有助于解決政府職能錯位、越位和缺位的問題,加快政府職能轉變。

    (三)有助于吸引社會資本投身“數字政府”建設,實現雙贏。

    PPP模式可以通過項目協議設置完善的服務購買機制,以保證項目有穩定的收益來源。根據相關法律法規,PPP項目合作期限通常不低于10年,一般在10-30年之間,在一些產品或服務購買合同中,還可能包括“照付不議”條款,以保證購買者采購并支付價款。這些制度設計有助于化解社會資本對于前期投入過大,以及基礎技術平臺不具有合理盈利能力的擔憂,從而吸引社會資本介入,強化其前期投入的意愿。

    (四)有助于提升項目靈活性,充分發揮專業企業的專業能力。

    如前所述,傳統的政府采購信息化項目,參與項目“整體設計、規范編制”者不得參與項目建設實施,這可能將一些技術優勢企業的技術能力割裂開來,要么選擇前期設計,要么選擇后期實施,卻不能綜合發揮其設計和建設能力,也不利于將互聯網的“小步快跑、快速迭代”思維應用到項目的長期建設中來。在傳統的采購模式下,特別是招投標項目,分包與再分包受到嚴格限制,對于“數字政府”技術平臺這樣一個綜合性系統化大型基礎平臺而言,需要大量的專業細分,過度的分包限制可能影響項目的整體實施,從而不得不回到單個項目建設的老路。而在PPP模式下,設計和實施可以一體化進行,分包也可以在政府方的監控下按需開展,這無疑將大大增強項目的靈活性,提升專業企業在項目建設中的自主權,從而最大程度發揮市場的資源配置效率和技術的價值創造能力。

    (五)有利于提升項目融資能力,促進投資主體多元化。

    PPP改變了傳統公司融資僅能依靠信用或資產抵押的局限,將公司應獨自承擔的還債義務,部分轉移到PPP項目之上,實現了借方、貸方、政府共擔風險。對于融資方而言,“項目經營的直接收益和通過政府扶持所轉化的效益是償還貸款的資金來源,項目公司的資產和政府方面給予的有限承諾是償還貸款的安全保障”,這將有助于增強融資方的貸款意愿。對于借款而言,PPP通常采取的是有限追索權安排,貸款人通常不能追索到項目借款人除該項目資產、現金流量以及政府所承諾義務以外的資產,投資人通過對項目投資結構和融資結構的設計,還可以將貸款安排成一種非公司負債型融資,無須進入投資人資產負債表。而對于政府而言,通過一定的政策扶持保證了項目的合理回報,從而撬動了大量社會資本投入,緩解了政府資金壓力。

    綜上,筆者認為PPP模式在“數字政府”改革中大有可為,事實上,與“數字政府”建設有密切關聯的智慧城市建設,早已開始嘗試使用PPP模式。例如“智慧銀川”在國內智慧城市建設中第一家引入大PPP模式,由政府購買服務,社會資本投入,專業公司運營,在信息惠民惠企、政府服務轉型方面探索了一套解決方案。根據整體方案,銀川市政府與中興集團整合優勢資源,成立中興(銀川)智慧產業有限公司,計劃投資30億元,分三期建設“智慧城市”,采用“一云、一網、一圖”網絡架構:即大數據中心云平臺、全城8000G全光網絡、城市空間地理GIS系統。建成后,根據政府、企業、個人需求,超寬帶安全網絡將自動適配,大數據業務云端快速生成,城市空間地理三維圖形化直觀展示,實現智慧銀川的全景展現。該項目有望解決建設期巨額投資一步到位難的問題,也將緩解運營期政府在升級換代上難以跟進的問題。

    三、PPP模式在“數字政府”改革中應用存在的挑戰和機遇

    從目前國內實踐看,“數字政府”建設中的PPP實踐依然較少,筆者認為這與各地數字政府改革中 “整體政府”的理念尚未完全建立有關,很多項目開展還是按照傳統的單個系統建設方式開展,因此PPP的用武之地還不大。

    當然,PPP對“數字政府”建設也不是即插即用的,從有限的案例來看,PPP引入“數字政府”建設中會存在如下方面的挑戰:

    一是財政支出紅線對“數字政府”建設引入PPP提出了資金挑戰。國家對政府財政支出責任的監管日趨嚴格,根據財政部規定,每一年度本級全部PPP項目從一般公共預算列支的財政支出責任,不超過當年本級一般公共預算支出的10%,如果是財政支出責任占比超過5%的地區,不得新上政府付費項目;也就是說,若將政務信息化項目整合為PPP項目開展,會擠占地方的PPP項目額度,而且“數字政府”項目多為政府付費項目,一旦PPP項目財政支出達到了本級公共預算支出的5%,則可能不能再上馬。

    二是收益預期不可控對各方參與“數字政府”PPP項目的熱情提出挑戰。“數字政府”項目目前還處于探索階段,相關標準的缺失也導致客觀評價依據缺乏,各種不可控因素也會使收益時間不確定,存在收益達不到資金預期的問題。對于政府而言,因收益不明確導致政府可能承擔的兜底金額無法明確;而對于社會資本方而言,與收費公路等使用者付費項目不同,“數字政府”建設項目的收益以政府購買服務為主,受財政預算的影響較大,這無疑將影響政府和社會資本引入PPP 模式推進“數字政府”建設的積極性。

    三是嚴格的監管程序對“數字政府”PPP項目的嚴謹性提出挑戰。PPP項目有嚴格的監管程序,項目識別階段需要審查“可行性研究報告、項目產出說明和初步實施方案”、項目評估階段需要進行“物有所值評估”和“財政承受能力論證”,項目準備階段須編制“編制項目實施方案”等等;但是目前“數字政府”建設還處于探索階段,在數據資產認定、建設模式、成本基線、收費模型等方面均未定型,因此按照傳統基礎設施建設的標準去開展“數字政府”項目的評估、審查,可能會認為目標項目在完整性和可預期性上存在不足。“數字政府”PPP項目要通過審查,恐怕要在前期的整體技術方案、風險分配、價格調整機制等方面做足功課,并付出更大的人力和物力。

    盡管存在著各種挑戰,但筆者認為“數字政府”的發展趨勢是不可逆的,而在現有制度框架下,利用PPP模式解決政務信息化采購中存在的問題又是變動成本最小的。況且,前述挑戰并非不可戰勝的,相反,筆者認為此間機遇與挑戰并存。

    對于財政支出紅線,自國家于2017年下半年對PPP項目進行大清理以來,截至2018年7月底,各地累計清理退庫項目2148個,涉及投資額2.5萬億元,這就為適合PPP模式的新項目創造了空間。以廣東為例,目前只有湛江市吳川市、湛江市經濟技術開發區在個別年份全部PPP項目支出責任占比一般公共預算支出已超過7%,而需要提示,大部分地區的PPP項目支出仍在安全區域內。

    對于項目預期收益方面,筆者認為可以通過使用者付費、政府付費、可行性缺口補貼相結合的模式提供投資回報,從而加大“數字政府”建設中PPP項目的吸引力。在某些智慧城市項目中,項目公司開展了大量城市運營型業務,比如交通數據變現、廣告收入、APP互聯網收入等,形成了較為豐厚的使用者付費模式的收入,使得項目運營的自我造血能力足以支撐長期項目合同。

    對于項目監管程序,筆者認為,隨著近幾年“數字政府”改革的實踐,各地建設經驗都在積累,建設和運營思路逐步清晰,包括數據共享與交換、統一身份認證等在內一些數字基礎平臺的建設方案、服務模式等逐步成型,逐步具備了進行“物有所值評估”、“財政承受能力論證”和“編制項目實施方案”的條件。此外,PPP模式本身具有的調整機制也為新生的“數字政府”建設提供了一定的騰挪空間,PPP項目協議通常會約定項目運營調整條款,在項目發生技術變革、利率變動、通貨膨脹等重大環境變化時,允許合作一方或雙方啟動包括調價在內的調整程序,由主管的政府部門或第三方機構進行評估后作出批準和認定;因此,即使“數字政府”建設項目受前期客觀條件限制而在建設方案中出現了瑕疵,依然有機會在建設運營過程中加以修正完善。

    四、PPP模式引入“數字政府”改革需要智慧和勇氣

    通過上述分析,筆者認為在“數字政府”建設中引入社會資本,承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作,通過政府付費、使用者付費等方式獲得投資回報,將有助于解決政務信息化采購轉型所面對的難題,若在此基礎上再搭建一個具有生態功能圈性質的“數字政府”技術平臺,如利用平臺將政務數據清洗轉化成為數據資源服務數字經濟,將有望實現政府、社會資本、企業與市民多方共贏的局面。

    實際上,政府官員和企業精英都已經看到了這一方向,廣東省人民政府副秘書長、政務服務數據管理局局長逯峰曾提到“要積極探索通過政府購買服務的財政杠桿,撬動社會資本,壯大新型電子政務服務企業”;騰訊計算機系統有限公司董事會主席兼首席執行官馬化騰也曾表示,“廣東正打造全國領先的省級“數字政府”樣板,用PPP(政府和社會資本合作)方式綜合社會各方優勢,加快推進全省的“數字政府”建設”。

    當然,PPP的引入對于“數字政府”建設建設而言仍然是一個巨大變革,需要打破傳統的單個系統采購建設模式,這不僅需要在預算管控、方案設計、風險預測等方面開展更為整體和長遠的規劃,還可能面臨盈利模式缺乏、考核機制不健全、決策權分配不合理等在普通政府采購中不太常見的運營問題(前述“智慧銀川”項目就遭遇了大量此類問題)。但正如習近平總書記所說,中國改革“已進入深水區,可以說,容易的、皆大歡喜的改革已經完成了,好吃的肉都吃掉了,剩下的都是難啃的硬骨頭”,而“數字政府”改革正是這樣一個深層次的改革,相信只要我們具備足夠的政治勇氣和智慧,通過細致思考和周密部署,是完全可以攻克的。

    參考文獻:

    [1]曹珊.政府和社會資本合作(PPP)項目法律實務[M],北京:法律出版社,2016.

    [2]陳瑤.“數字政府”背景下——政務信息化采購模式路在何方?(上)[N]. 中國政府采購報,2019-8-13(4).

    [3]逯峰.廣東“數字政府”的實踐與探索[J],行政管理改革,2018(11).

    [4]王益民等.2019數字政府發展報告[R].中央黨校(國家行政學院)電子政務研究中心,廣東數字政府研究院,2019.

  • 關鍵詞:

    責任編輯:中國PPP門戶網

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